Европеизация на националните политически системи

[sko4]

Европеизация на националните политически системи : модел на адаптиране на националните институции на Дания

Тема по Политически институции и европейска интеграция






Изготвил:
Кремена Николаева Николова
Ф.Н. 50647
Специалност “Политология”
IV курс

София 2005г.

Адаптирането на националните институции към изискванията на Европейския съюз изисква време и усилия, и дава отражение на развитието на националните политически системи.
Датското политическо развитие през вековете и датската история са в състояние да ни oбяснят в голяма степен особеностите на съвременната политическа система на Дания, зараждането и функционирането на институциите и основните черти на политическия живот. Тук се съдържат изходните точки за разбиране и на социалната структура на страната, и на полическите й стратегии, и на икономическата система.
Проблемът за характера на националното политическо регулиране е тясно съотнесен с избрания модел на децентрализация, на териториално разделение на властта. Погледът към модерното развитие на Дания ни насочва към процес на последователно децентрализиране на властовите правомощия. В Дания наблюдаваме три обособени равнища на публична власт. Първото е централното държавно ниво. Второто ниво е регионалното, а третото – общинското. Страната се подразделя (регионално) на 14 окръга плюс специалните административни райони на Копенхаген и Фридериксберг, и (местно) на 275 общини. Реформата на местното самоуправление от 1970г. прехвърля много от задълженията на държавата към окръзите и общините. Днес те рeгулират около 33% от брутния национален продукт и ангажират почти 75% от публичната администрация. Окръзите и общините се ръководят от съвет, избиран от населението, който на свой ред избира кмет – всеки със собствена администрация. Избори за окръжни и общински съвети се провеждат на всеки 4 години, без регламентирана възможност за предсрочни избори?.
Делегирането на правомощия от държавата към регионалните и местните власти е многопосочно. Окръзите се занимават с болниците, гимназиите, част от обществения транспорт, регионалното планиране и контрола върху опазването на околната среда; на местните власти е предоставено администрирането на законодателството в социалната сфера, пазара на труда и данъците. Израз на принципа на народния суверенитет е липсата на правомощия на окръзи и общини да правят законодателство. Добре е също така да се спомене, че след известно оживление на местно равнище е в ход тенденция локалните непартийни листи да се изместват от тези на националните политически партии. Така се развива и укрепва интегрирането на субнационалните териториални общности в националния политически живот. Местните проблеми често се нуждаят от ефективна държавна намеса за решаването си. А и реалната автономност може да бъде само пожелателна при съществуващата структура на приходите в окръжните и общинските бюджети, при която делът на държавните субсидии стига до 75%. За по-сериозна финансова децентрализация едва ли би могло да се мисли, ако не се поставят под съмнение устоите на самия модел на социална държава в Дания. Което засега не се случва.
В Дания има една модерна социална структура със силен публичен сектор, ниска безработица и малък процент заети в селското стопанство. Добре е да се има предвид, че тази модерна социална структура генерира все по-малко различия в социално-икономическите интереси, или с други думи все по-малко кливиджи. Няма ги класическите линии на противопоставяне, породени от класовите сблъсъци на западноевропейската политическа арена. Формирала се на фона на процесите на прехода от аграрна към индустриална към постиндустриална държава, датската социална структура поема един все по-разрастващ се трети сектор на услугите и неправителствените организации, който допълнително размива и решава модерните обществени конфликти. На следващо място, държавата на благоденствието е създала специфичен датски социален модел, който не може да се ситуира на конкретно място в политическия спектър, защото представлява политически проект в много по-малка степен, отколкото интегрална част от исторически наложило се, колкото ляво, толкова и дясно разбиране за обществено устройство и структуриране. Участието в политическия живот, следователно, трябва да се разглежда през призмата на ценности и “симпатични политики” и не толкова на социално-икономически интереси и класова организация.
Държавата на благоденствието, която в течение на времето се превръща в синоним на социалния модел на Дания, формулира правила на регулация, които имат и своето политическо значение. Въпросните правила са се наложили с времето; в първоначален вариант те функционират от 90-те години на XIX век, реформирани са през 30-те в рамките на създаващата се национална осигурителна система и през 50-те и 60-те вече окончателно се вливат в датската идея за държавност. Те засягат четири крайъгълни камъка на социалния модел – заетостта, образователната политика, социалната и здравната политика. Системата покрива цялото население и по-голямата част от обществените разходи отиват за нейното финансиране.
Датската държава разглежда политическото организиране около определени идеи за постигането на дадена цел като гражданско право и го фиксира именно като такова в Конституцията от 1953г.. В член 78 от основния закон са посочени възможностите, при които може да се реализира това право, и е оставено широко поле за намиране на подходящия формат на организацията, вида и задачите, които преследва?. Всъщност, терминът политическа партия не е споменат конституционно, нито са формулирани ясни указания кои асоциации могат да се възприемат като политически и въобще какви са границите на политическото сдружаване, освен, разбира се, границата на закона.
Политическата организираност на датчаните е фактор, който не бива да се пренебрегва в анализа на политическата система. В последната четвърт на XIX век търговският и работническият живот стават като цяло високо организирани, като този процес тече паралелно с организацията на политическия живот в модерната датска държава. Учредяването на народните училища и по-късно на голям брой доброволни общи образователни асоциации, свързани с политическите партии, е също елемент от процеса. Той получава силен импулс по време на Първата световна война, и оттогава насам може да се смята, че практически всички в датското общество, било то в работата, бизнеса, културата или свободното време, биват организационно обезпечени. Сега в началото на XXI век, всеки датчанин на възраст между 18 и 70 години членува средно в три организации. Припокриващата се мрежа от сдружения, наред с организационните възможности, които дава датският социален модел, не само развиват и укрепват демократичната политическа култура, но и интегрират националното политическо общество. Такава е и целта на държавата при целевото субсидиране на част от тази огромна организационна активност.
Политическото организиране надхвърля измеренията на икономическата сфера и традиционно се свързва със своята насоченост към упражняване на политическа власт. Във всички датски разработки върху политическата система на страната партийната система се експонира не само като главен елемент на идейно-организационния разрез, но и на политическата система изобщо.
90-те години на XX век са време на възход на крайната левица и крайната десница. През 1994г. няколко леви партии се обединяват в Листа на единството, наречена после Червено-зелен съюз, която застава на доста радикални позиции. Година по-късно от Партията на прогреса се отцепва Датската народна партия, чиито крайно десни възгледи, особено по имиграционния процес, й носят засилващо се парламентарно представяне?.
Изборите през 2001г., последни засега в парламентарната история на Дания, имат сходно значение с тези от 1973г.. Драматично се променя датският парламентарен пейзаж. Либералната партия става най-голямата политическа сила за първи път след 1924г. От друга страна, за първи път от 1929г. партиите вдясно от центъра взети заедно печелят мнозинство. Центристките партии във Фолкетинга губят традиционното си влияние върху формирането на правителството. Излъчено е правителство на малцинството от Либералната и Консервативната народна партия начело с либерала Андерс Фог Расмусен при парламентарната подкрепа на Датската народна партия. Под въпрос е поставено това, което наблюдателите наричат “кооперативна демокрация” – датската традиция на компромис, сътрудничество през центъра и консенсус.
Изучаването на датското отношение към Европейската икономическа общност (сега Европейски съюз) позволява да се разберат много от особеностите на датската политика и политическа система. Въпросът пред всяка от европейските държави е дали Европейският съюз няма да се окаже инструмент за налагане волята на богатите и силните членове на Европейския клуб, дали вземането на решения ще включва всички или извън икономическите сфери европейският проект няма да е нищо повече от трансфер на суверенитет и национална идентичност.
Датското разбиране за Европейския съюз (ЕС) винаги е обхващало двете измерения – икономика и политика. Проследяването на датското историческо битие обаче ни показва, че датчаните винаги дават приоритет на своята национална и държавностна идентичност. Това предопределя двоинственото им отношение към евроинтеграционните процеси. От една страна, Дания твърдо подкрепя стъпките към по-нататъшна икономическа кооперация между членовете на Съюза. От друга, политическото интегриране е проблем на постоянно недоверие и непоследователност на датския елит и общество. В исторически план Дания е много по-активна в други сфери на европейската и световната си политика, отколкото в тези, които минават под знака на ЕС. Дания не участва в Европейската общност за въглища и стомана, която е протоформа на ЕС, нито подписва Римския договор, конституирал Европейската общност през 1957г?. В отношението си към ЕС Дания изразява сходни резерви и опасения с Великобритания и не е случаен фактът, че двете държави влизат в Съюза едновременно през 1973г. Дания кандидатства за членство в Европейската икономическа общност (ЕИО) общо три пъти. Първите два пъти са през 1961 и 1967г., заедно с Великобритания, Ирландия и Норвегия. И в двата случая френският президент Шарл де Гол налага вето върху британското членство, и от солидарност Дания се отказва от кандидатстване. Веднага след оставката на де Гол през 1969г. кандидатстването е подновено на срещата на върха в Хага и на 1 януари 1973г. Великобритания, Дания и Ирландия едновременно влизат в ЕИО.
През 50-те и 60-те години дебатът за ЕС в Дания върви именно по линията на икономиката. ЕС се разглежда по-скоро като някаква нова форма на Европейската асоциация за свободна търговия, отколкото като политическо обединение. Затова референдума за присъединяване, проведен през 1972г., бележи най-високия резултат в полза на евроинтеграцията в сравнение с всички по-късно състояли се – 63,3% гласуват “за”?.
Политическият проблем, следователно, се състои от две измерения. Първото е в съотношението на национално и наднационално ниво на вземане на решения и засяга суверенността на политическата власт. То е доминирано в началните етапи на интеграция на Дания в европейските структури. Дебатът се концентрира около конкретното съдържание, което се влага в понятието за съюзно членство, и възможните последици за него за националната идентичност и юридическото поле на нейната реализация. Второто измерение е вторично и се отнася до мястото на страната в един нов политически ред и до възможния оптимум на осъществяване на национален интерес в такъв тип политическа конфигурация.
Тук е мястото да отбележим, че датският Фолкетинг (Парламент) чрез силния си Комитет по европейските въпроси упражнява значително по-голям контрол от други парламенти в ЕС?. Преди всяко решение, свързано с ЕС, правителството е длъжно да представи проект за дискусия пред комитета, който после да използва като база за преговори, освен ако проектът не бъде отхвърлен от мнозинството в комисията. Тогава е необходима нова база за преговори и на комисията следва да бъде представен нов проект.
Разделението засяга и датското общество като цяло. През 1991г. Фолкетингът успява да преодолее различията си и да подкрепи договора от Маастрихт за създаване на Европейския съюз с впечатляващото 125 “за” срещу 30 “против”. Тъй като това не е достатъчно по силата на чл.20 от Конституцията за ратификация, договорът е подложен на референдум през юни 1992г. Със скромното, но юридически безспорно мнозинство от 50,7% датският народ отхвърля ратификацията.
Датчаните се гордеят със своя модел на държава на благоденствието и с демоктатичната си система и считат, че те превъзхождат аналозите им от другите западноевропейски страни. Шири се убеждението, че по-нататъшната интеграция, разбрана като уеднаквяване на политическите институции, застрашава реално устоите на датските социални и политически достояния.
Отхвърлянето на договора от Маастрихт предизвиква реакцията на датското правителство, която се изразява в приемането на програма “Национален компромис” – предлагаща неучастие на Дания в някои клаузи на договора и изискваща разширяване на отвореността и демокрацията в Съюза. Предложенията са одобрени на среща на Европейския съвет в Единбург през декември 1992г. и съответно ратифицирани от датчаните на референдум през май 1993г. с мнозинство от 56,7%.
Споразумението от Единбург е в тясна връзка с характера на самата евроинтеграция и със сферите на интегриране, които подлежат на национално или наднационално регулиране. В най-голяма степен наднационално се регулира икономиката – първият стълб на евроинтеграцията. По-силна е ролята на националните правителства при втория стълб – външната политика и сигурността, а най-значителна тази роля е при третия стълб – правосъдието и вътрешните работи. В датската интерпретация стълбовете на евроинтеграцията се разглеждат не толкова съдържателно, колкото функционално, политически. Принадлежноста на даден проблем към някой стълб произтича не единствено и не главно от предварително положените разграничения, а по-скоро от степента, в която националната държава е в състояние да регламентира и контролира процесите.
Споразумението от Единбург предвижда неучастие на Дания в развитието на европейския проект в четири специфични сфери. От своя страна Дания се задължава да не възпрепятства сътрудничеството на другите членки в тези сфери. Неучастието е “доброволно”, в смисъл, че Дания може да го отмени по всяко време; на национално ниво, обаче, правителството и парламентът са длъжни по закон първо да проведат референдум.
Първата сфера на неучастие се отнася до третата фаза на Икономическия и валутен съюз с въвеждането на обща валута, еврото. Неучастието, потвърдено от отрицателния изход на референдума от 2000г., означава, че Дания запазва националната си парична единица, кроната, и ще участва в много ограничена степен в Европейската централна банка. При все това със специално споразумение (ERM II) кроната бива постоянно закрепена за еврото и Дания все още е обвързана с втората фаза на Икономическия и валутен съюз.
Втората фаза на неучастие засяга мястото на Дания в развитието на отбранителната политика на ЕС. До 1998г. това практически означава оставането на страната извън Западноевропейския съюз. Бързото развитие оттогава обаче сблъсква Дания със сериозни трудности. Дания участва в съответната политика на ЕС и планиращите му органи, но няма право да участва във вземането на решения и предприемането на действия в областта на отбраната и следователно да отпуска войскови подразделения за обединените сили за реагиране, създадени от ЕС?. По тези причини датското правителство не осъществява председателството си в органите, занимаващи се с въпросите на отбраната, по време на датското председателство на ЕС през юли-декември 2002г.
Третата сфера на неучастие обхваща проблемите на правосъдието и вътрешните работи. Договорът от Амстердам (1997г.) прехвърля значителна част от сътрудничеството в тази област от третия към първия стълб на евроинтеграция, т.е. превръща го в много по-голяма степен в обект на наднационално регулиране. Протоколът за статуса на Дания, прикрепен към Амстердамския договор, включва клаузи, които целят запазване на сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи по отношение на прехвърлените компетенции. В съответствие с протокола Дания не участва в сътрудничеството в тези сфери от първия стълб. Това ще рече неучастие в приемане на актове за правосъдието и вътрешните работи и юридическа необвързаност с такива. Изключение представлява продължаващото участие на Дания във визовото сътрудничество, прехвърлено в първия стълб още преди Амстердам.
Протоколът за статуса на Дания също така предвижда специални правила, предизвикани от Амстердамската фаза на евроинтеграция и засягащи Шенгенското сътрудничество. Тяхната цел е да обезпечат по-нататъшното участие на Дания в Шенгенското споразумение на междуправителствена основа, макар че част от това сътрудничество спада към първия стълб. Сътрудничеството на ниво национални полиции и на равнище законодателство за криминалните престъпления продължава да тече на междуправителствена основа, защото принадлежи на третия стълб и следователно не се покрива от Единбургските решения.
Четвъртата сфера на неучастие засяга съюзното гражданство. След подписването на Амстердамския договор, който изрично уточнява, че съюзното гражданство допълва националното, а не го замества, тази клауза на неучастие вече няма практическо значение.
Тук се проявява с пълна сила чувствителността на Дания към националната й идентичност. Самият избор на сферите за неучастие е показателен за операционализирането на понятието ”национална идентичност” от страна на датчаните – в него влизат паричната единица, контролът върху армията, компетенциите на съдебната система, националното гражданство. От влизането на Дания в ЕС през 1973г. политическият елит получава, образно казано, мандат от общественото мнение да форсира икономическото сътрудничество и сближаване, но не и да разширява политическата интеграция.
Началото на XXI век посреща Дания готова за разширяване и на политическото измерение на институционалното си участие в ЕС. Към настоящия момент присъствието на страната в по-важните структури на Европейския съюз отговаря на относителната й тежест в Европа като територия, население, икономика. В Европейската комисия Дания стои сред по-малките страни, които имат право на един комисар ( сега Пол Нилсон, отговарящ за развитието и хуманитарната помощ).
От самото стартиране на евроинтеграцията датските интереси се концентрират в общата селскостопанска политика. С конкурентното си фермерство Дания се опита да засили максимално пазарната ориентация на селскостопанската политика, затова растящото акцентиране върху сoциалните й аспекти през последното десетилетие не обслужва изцяло интереса на страната.
Свободната търговия е друга ключова цел по отношение и на външнотърговската политика на ЕС, и на вътрешния пазар. Следва да се признае, че Дания съчетава това с решителна подкрепа за съблюдаването на необходимите мерки за социална, екологична и потребителска защита.
Икономическата координация е друга важна цел на датската европолитика. Дания е сред страните, които най-цялостно се придържат към конвергентните критерии, а със споразумението ERM II де факто координира лихвената и валутната си политика с тази на страните от еврозоната. Все пак и координацията има своите граници и те се очертават в датското разбиране, че разпределението и социалната политика трябва да останат в сферата на компетенциите на държавата. Това обяснява защо Дания е ограничавала участието си в хармонизирането на данъци, налози и такси, макар и не по отношение на околната среда.
От Единния европейски акт (1986г.) социалната политика, политиката на трудовия пазар, политиката на заетостта, екологичната и потребителската политика стават централни за датската европолитика. В първите три сфери причина за това е убеждението, че ефективните действия по тези въпроси са задължително допълнение към курса на пазарна либерализация, а с високите си стандарти на екологична и потребителска защита Дания работи за укрепване политиката на ЕС за околната среда и потреблението, при условие, че така не се изместват установените национални стандарти.
Прагматичната активност по въпросите на селското стопанство, свободната търговия, икономическата координация отчасти контрастират с колебливото отношение към интитуционалните промени. Мнението на Дания е, че проблемите на ЕС се дължат не на недостатъчна и неадекватна институционална организация, а на липсата на политическа воля. Ясно е, че под политическа воля тук се разбира суверенната воля на националните държави да развиват своето сътрудничество, а не общата воля на някакво абстрактно политическо тяло. Въпреки всичко, от началото на 90-те години насам е факт по-голямата отвореност на Дания към промени, отчасти свързана с предстоящото разширяване на ЕС на Изток и с очертаващата се ключова роля на Съюза в европейската политика след края на Студената война.
Може да се предположи, че през годините цел на Дания е било запазването на Европейския съвет – представляващ отделните суверенни държави-членки – като главен орган за вземане на решения в ЕС. Колкото и да е отслабнал, все още е явен скептицизмът към ролята на Европейския парламент. Повечето малки страни-членки на ЕС разглеждат Европейската комисия като свой естествен съюзник, защото се очаква тя да превъзмогва в някаква степен съображения от рода на големина на територия и икономическа мощ. В този аспект Дания е изключение, и на институционално равнище се отнася към ЕС повече като междуправителствено сътрудничество на независими държави, отколкото като наднационално коопериране в основата на политически съюз.
От 70-те години Дания активно участва във външнополитическото сътрудничество на страните от ЕС. Така датската външна политика получава по-широка информационна основа и разширява обхвата си. В резултат може да се каже, че Дания развива реална политическа дейност по отношение на региони като Югоизточна Азия, Централна Америка и Средния Изток, а най-вече по отношение на Африканския континент.
Въпросът за външната политика и политиката на сигурността има и друго измерение, и то е в твърдата атлантическа ориентация на Дания. Това води до усилията на датското правителство да гарантира максимална степен на сътрудничество между ЕС и НАТО и да не допусне сформирането на алтернативни структури на ЕС. Кабинетът подкрепи засилването на мерките на ЕС по управление на граждански кризи, като например създаването на полицейски сили за разгръщане в кризисни ситуации. Предвид на клаузата за неучастие в сферата на отбраната обаче, самата Дания не може да участва в операции на ЕС в тази сфера въпреки старите си традиции в мироопазването под егидата на ООН и НАТО. Затова проблемът за отношенията на страната с ЕС по въпросите на отбраната стои висящ и няма изгледи скоро да бъде разрешен?. Датската подкрепа за войната на САЩ и Великобритания срещу Ирак през 2003г. и получената впоследствие роля в следвоенното възстановяване на Ирак съвсем определено не влизаха в рамките на междуевропейското отбранително сътрудничество.
Всъщност, официалната позиция на Дания за отношението към НАТО и към ЕС се отличава с изключителна неопределеност, въпреки изобилието от тържествени декларации. Дания подкрепя инициативи както на НАТО, така и на ЕС, наред с разширяването и на двата съюза. Едновременно с това се осъзнава и националният интерес и от НАТО, и от ЕС. Всичко това води до неясни изявления от рода на това, че европейската интеграция и евроатлантическото сътрудничество са успоредни линии, които трябва да се следват едновременно, че ЕС е гаранция за НАТО и НАТО е гаранция за ЕС.
През последното десетилетие в главна цел на датската европолитика се превърна разширяването на ЕС на изток и специално към прибалтийските държави – отдавна обект на датските намерения за конструиране на Балтийска общност?. През юни 1993г. Европейският съвет на срещата си в Копенхаген прокара пътя за разширяване на Изток с формулирането на т.н. Копенхагенски критерии за членство, станали достатъчно популярни и в България. Успехът на стратегията се потвърждава от обстоятелството, че почти десет години по-късно, през декември 2002г., отново в Копенхаген, десет централно- и източноевропейски страни получиха покана за членство в ЕС. С присъединяването на България и Румъния през 2007г. ще завърши “последният етап от трансформацията на Европа”, “краят на епохата след Студената война”, както заявява датският министър-председател Андерс Фог Расмусен пред българския Атлантически клуб?.
През изминалите 30 години отношението на Дания към евроинтеграцията е доста променливо и минава през различни висини и падове. То се характеризира, от една страна, с голяма прагматичност в търсене на оптимално изгодни решения, от друга, със съблюдаването на желанията на общественото мнение. Макар сред датския политически елит да има консенсус, че четирите сфери на неучастие все по-малко обслужват националните интереси на Дания, обществените настроения въздържат правителството от активни действия за премахването им. С позицията си към евроинтеграцията Дания преследва някоко цели. Подкрепата за регионализацията едновременно трябва да укрепи скандинавските и балтийските връзки на страната и да не позволи прекаления възход на фактора Германия в датския политически живот. Към това е насочено и настояването за ясно разделение на труда между ЕС и страните-членки. Предлаганите реформи за защита на гражданските права трябва, поне юридически, да не допуснат установяването на различни категории граждани. Демократизирането и субсидиарността, освен всичко друго, са идеологически знамена, с чиято помощ Дания може да утвърждава исканията си вече от гледна точка на един световно-исторически процес. Идеята за по-нататъшно въвличане на националните парламенти в евросътрудничеството отразява едно институционално решение на Дания на част от проблемите на интеграцията, както и един демократичен възглед за ролята на политическото представителство, и на народите като цяло, в регулирането на съдбите на хората от европейския континент.
За страна, която е по-малка от България, подобни планове могат да ни се струват прекалено амбициозни. Но те показват, че за Дания евроинтеграцията не е просто механизъм за нагаждане към чужди намерения с цел ползването на определени придобивки, а е нещо повече – тя е европейският проект на Дания.



1. The Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, (2002)“Denmark” – p.11-12.
2. The Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, (2002)“Denmark” – p.41
3. Хикс, Саймън (2001) “Политическата система на Европейския съюз”, Парадигма, стр24.
4. Хикс, Саймън (2001) “Политическата система на Европейския съюз”, Парадигма, стр 17
5. Хикс, Саймън (2001) “Политическата система на Европейския съюз”, Парадигма, стр 150
6. Карасимеонов, Георги (1997) “Политика и политически институции”, Университетско
издателство “Св.Климент Охридски” стр.179.
7. The Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, (2002)“Denmark” – p.75
8. Хикс, Саймън (2001) “Политическата система на Европейския съюз”, Парадигма, стр 86-89
9. Rasmussen, Anders Fogh. Transatlantic Relations and the Enlargement of NATO and the
European Union. Address to the Atlantic Club of Bulgaria, September 4, 2003.
















Библиография :


1. Карасимеонов, Георги (1997), “Политика и политически институции”, Университетско издателство “Св.Климент Охридски”, стр. 179.
2. Хикс, Саймън (2001), “Политическата система на Европейския съюз”, Парадигма, стр.17, 24, 86-89, 150.
3. The Royal Danish Ministry of Foreign Affairs (2002), “Denmark”, p.11-12, 41, 75.
4. Rasmussen, Anders Fogh, Transatlantic Relations and the Enlargement of NATO and the European Union, Address to the Atlantic Club of Bulgaria, September 4, 2003